Culture générale aux concours : fiche sur le service public

Pour vous préparer aux épreuves écrites et orales de culture générale, la fiche qui suit fait le point sur le thème du « service public ». Elle est extraite du livre La culture générale pour les concours administratifs de Marc FRANGI publié aux Éditions Ellipses – Juin 2022 – 360 pages – ISBN 9-782340-06416-4. Cet ouvrage propose une méthodologie pour chacune des épreuves, ainsi que des fiches sur les notions clés et les thématiques à connaître.

Le service public : définition

Un service public est un service d’intérêt général assuré soit directement par une personne publique, soit par une personne privée ayant reçu délégation d’une personne publique, soumis à des règles juridiques spécifiques, différentes de celles du secteur privé sous le contrôle du juge administratif.

Ce terme est utilisé soit pour désigner une activité (service public de l’enseignement, de la santé… on parle alors de critère matériel), soit pour désigner des organes et/ ou moyens humains et matériels (telle institution, par exemple la société France télévisions, est un service public, on parle alors de critère organique).

Les principes fondamentaux du service public (appelés « lois » de Rolland) sont :

• le principe d’égalité dans et face au service public au bénéfice de l’usager ;
• l’adaptabilité (le service public n’est pas figé mais doit évoluer avec la réalité des besoins d’intérêt général afin de satisfaire les usagers) ;
• la continuité (le besoin d’intérêt général étant constant, il doit être assuré en permanence, avec des exigences variables selon les services en cause puisque la continuité n’est pas appliquée de la même manière à l’hôpital ou dans un service d’incendie que dans une bibliothèque ou un établissement d’enseignement). […]

En 1986 (décision relative à la loi de privatisation d’entreprises publiques), le Conseil constitutionnel a reconnu l’existence de « services publics constitutionnels », insusceptibles de pouvoir être privatisés. Il n’a toutefois donné ni liste, ni critères.

On peut supposer qu’il s’agit notamment des services régaliens comme la police ou la justice et des services mentionnés dans le préambule constitutionnel de 1946 tels que l’éducation nationale, la santé, la sécurité sociale.

À noter que, pour certains services publics, la puissance publique conserve la maîtrise et la gestion des fonctions régaliennes ou étant l’objet même de l’activité d’intérêt général tout en déléguant certaines tâches matérielles à des prestataires privés (exemples : la restauration collective, le transport des agents…).

Il existe des services publics nationaux (tous les services régaliens tels que police et justice, plus d’autres domaines comme l’éducation nationale, la santé…) et des services publics locaux (qui permettent d’assurer un intérêt local) dont certains sont obligatoires et doivent être nécessairement prévus sur le budget concerné dans le cadre d’un équilibre réel (enlèvement et traitement des ordures ménagères, lutte contre l’incendie…) et d’autres sont facultatifs (création d’une bibliothèque, d’un centre de loisirs…).

Évolution historique

Certains services publics sont apparus avec la création des principales administrations à partir du Premier empire (services fiscaux, université, police, armées…).

Avec le développement de l’État providence, d’autres services publics sont apparus au fur et à mesure des besoins, créés par l’État ou les collectivités territoriales (socialisme municipal), notamment dans le domaine économique, social et culturel. Le juge administratif a progressivement dégagé les critères du service public et en a précocement consacré le nom.

On distingue entre, d’une part, les SPA (services publics administratifs), qui correspondent aux activités traditionnelles de l’État gendarme et qui sont soumis à un régime de droit public, généralement dans le cadre d’un monopole (exemples : armée, diplomatie, justice, enseignement et recherche, services fiscaux…) ou sous la forme juridique d’un EPA (établissement public administratif, exemples : une université, un lycée, le Musée du Louvre, l’Opéra de Paris…) et, d’autre part, les services publics industriels et commerciaux, apparus au commencement du développement de l’interventionnisme public dans le cadre de l’État providence, dont le mode de fonctionnement est proche de celui d’une entreprise privée avec un régime juridique mixte comprenant des éléments de droit public (statut de l’entreprise, statut du dirigeant…) et de droit privé (personnel, contrats, responsabilité…).

Avec les nombreuses privatisations entreprises depuis 1986, notamment en application du principe de libre concurrence dans le cadre de l’Union européenne, plusieurs activités qui étaient jadis sous la forme d’EPIC (établissement public gérant une activité industrielle et commerciale) sont désormais des sociétés anonymes (Air-France, La Poste, France-Télécom/Orange…) dont le mode de fonctionnement est pratiquement aligné sur celui des entreprises privées, sous réserve du maintien de quelques particularités de droit public.

La crise de l’État providence, consécutive à la crise pétrolière de 1973, a été révélatrice d’une crise des services publics en raison de la brusque augmentation du nombre de bénéficiaires d’aides dans un contexte de mutations économiques, et a provoqué une crise des finances publiques limitant les possibilités d’interventions des personnes publiques.

De plus, les interventions de l’État providence n’ont pas permis de résoudre la crise économique, ce qui a posé à la fois la question de son efficacité et de son coût.

Par ailleurs, en raison des conséquences de la mondialisation de l’économie et de l’impact de la concurrence étrangère dans le cadre d’une économie ouverte, l’État a renoncé à de nombreuses interventions (privatisations, ouverture à la concurrence de services publics…) tout en essayant de diminuer la pression fiscale sur les entreprises, ce qui le prive de recettes et limite plus encore ses possibilités d’action.

Enfin, la crise de l’État providence et des services publics est aussi une crise intellectuelle : alors que le modèle français d’interventionnisme public était dominant des années 1930 aux années 1970, notamment dans le cadre du consensus né de la charte du Conseil national de la Résistance en 1944, il a été vigoureusement contesté par la doctrine du nouveau management public.

Le service public aujourd’hui

La doctrine du management public est apparue aux États-Unis dans les années 1970, puis s’est progressivement développée dans de nombreux États à la faveur de la mondialisation. Elle a eu un impact particulier dans l’Union européenne, et donc en France, suite à la décision d’ouvrir à la concurrence et de privatiser des activités d’intérêt général jusqu’alors assurées sous forme de service public.

Dans cette doctrine, on considère que les activités de service présentent des contraintes communes en termes de conception, d’organisation ou de gestion, qu’elles soient gérées par une personne publique ou par un entrepreneur privé.

Ainsi, le caractère spécifique de l’activité d’intérêt général par rapport à celle reposant sur un objectif lucratif est considéré comme secondaire au regard des contraintes communes.

Surtout, il est considéré que les services publics, qui reposent pourtant sur la notion de satisfaction de l’intérêt général en dehors de toute notion de lucre ou de rentabilité, présentent des résultats insuffisants.

Par conséquent, la recherche d’une gestion plus efficace et plus efficiente des services publics repose sur l’acclimatation de méthodes inspirées de celles existant dans le secteur privé (diminution des coûts, externalisation de certaines activités considérées comme annexes par rapport à l’activité principale, recherche de performance, de modernisation, d’innovation, promotion de la qualité de l’offre dans une logique concurrentielle, substitution de la notion de « client » à celle d’« usager »…) afin d’améliorer le ratio entre le coût et la qualité du service proposé.

Pourtant, les « lois de Rolland » qui synthétisent les principes fondamentaux du service public à la française (voir la définition) permettaient déjà de contraindre le gestionnaire d’un service public à prendre en considération des critères tels que l’évolution de la demande ou la satisfaction des bénéficiaires du service.

De nombreuses études soulignent l’attachement d’une nette majorité de français au maintien des services publics, notamment par référence au principe d’égalité et de solidarité dont il est le soutien (ce qui n’empêche pas aussi de nombreuses critiques sur les insuffisances de l’offre, notamment en matière de transports ferroviaires).

Par ailleurs, partis politiques et organisations syndicales affirment régulièrement la nécessité de protéger et de développer les services publics.

Enfin, la crise sanitaire a été l’occasion de constater que l’ensemble des services publics ont œuvré pour assurer la continuité de nombreuses activités essentielles, notamment dans les domaines de la santé et de l’éducation.

Malgré cela, la conception traditionnelle du service public à la française connaît depuis quelques années de réels aménagements inspirés par le mouvement du nouveau management public.

Par exemple, à l’occasion de la mise en œuvre de la déréglementation des activités de réseaux dans le cadre de l’Union européenne, divers anciens services publics en monopoles érigés par l’État providence (téléphone, électricité, gaz, transport aérien, chemins de fer…) ont été privatisés, ces secteurs étant ouverts à la concurrence.

De même, en 2007, la Révision générale des politiques publiques (RGPP) a été mise en place puis, en 2012, la Modernisation de l’action publique (MAP).

La RGPP visait notamment à réduire progressivement l’augmentation des dépenses publiques et à rééquilibrer les comptes publics, en particulier par :

• la réduction des effectifs de fonctionnaires (le projet était de ne remplacer que la moitié des fonctionnaires partant en retraite),
• la simplification et la modernisation du fonctionnement de l’État (notamment par la mise en place de critères communs à l’ensemble des administrations afin de favoriser des comparaisons et la rationalisation des actions),
• le recentrage des services publics sur leurs missions principales,
• la promotion de la culture du résultat et de l’efficacité (entretiens personnalisés, systèmes de primes…).

La crise de l’autorité de l’État, comme l’impact des effets de la crise sanitaire, s’explique en partie par les importantes diminutions d’effectifs dans les forces de sécurité et le personnel hospitalier. Ce constat a d’ailleurs conduit l’État à de nouveau augmenter les recrutements dans certains secteurs (police, justice…).

Par ailleurs, ces politiques n’ont pas véritablement permis une réduction des dépenses et du déficit publics. Enfin, il est à noter que si, dans certaines administrations, les recrutements de titulaires ont baissé d’environ 8 %, le nombre d’agents contractuels a augmenté de 20 % en moyenne (au-delà de la question statutaire, la pression salariale est constante, voire en augmentation).