En partenariat avec Vie publique – La Documentation française, voici des extraits du livre La protection sociale en + de 150 Questions-réponses de Gilles Nezosi

Collection Découverte de la vie publique – La Documentation française – 3e édition 2024 – ISBN 978-2-11-1579552

Quels sont les différents régimes de sécurité sociale ?

• Le système de sécurité sociale constitué après la Seconde Guerre mondiale avait été pensé à l’origine comme un régime unique qui engloberait tous les actifs (personnes ayant un emploi).

Toutefois, le système mis en place par l’ordonnance n° 45-2250 du 4 octobre 1945 portant organisation de la Sécurité sociale est composé de quatre grandes familles qui existent encore en 2024 :

− le Régime général ;

− le Régime agricole ;

− le Régime des professions libérales ;

− les régimes spéciaux de salariés et de fonctionnaires.

Le système n’est donc pas unique : il est marqué par des logiques de distinctions socioprofessionnelles très fortes et des antagonismes importants qui ont façonné son organisation en le divisant en plusieurs régimes.

• Au fil des années, on assiste cependant à un mouvement général de rapprochement de ces régimes :

− soit par le biais des prestations, dont les montants et les modalités de versement s’alignent sur celles du Régime général ;

− soit par le biais de mécanismes comme la compensation (mécanisme de solidarité financière entre les différents régimes de retraite) ou l’adossement (qui permet le financement, par le Régime général, d’une partie des droits des salariés des régimes spéciaux en contrepartie de cotisations selon le droit commun).

Par ailleurs, au-delà de ce mouvement de rapprochement du fonctionnement et des prestations, nous avons assisté à la disparition, à partir du 1er janvier 2018 (et définitivement depuis le 1er janvier 2020), d’un régime spécifique, le Régime social des indépendants (RSI), qui couvrait les artisans, industriels, commerçants et professions libérales. Il a été remplacé par la Sécurité sociale des indépendants (SSI), dont le recouvrement des cotisations ainsi que les prestations servies sont gérés par le Régime général de la Sécurité sociale, et plus particulièrement par ses différentes branches (CPAM – caisses primaires d’assurance maladie –, Carsat – caisses d’assurance retraite et de la santé au travail – et Urssaf – Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales).

Enfin, la réforme des retraites mise en œuvre par la loi du 14 avril 2023 précitée a acté la fin de certains régimes spéciaux (RATP, Industries électriques et gazières par exemple), contribuant ainsi à réduire le nombre de régimes de retraites.

Pourquoi la Sécurité sociale est-elle divisée en différents régimes ?

Les raisons de la division de la Sécurité sociale en différents régimes sont le fruit de plusieurs facteurs de nature différente.

• La première raison réside dans une forte réticence, de la part de certains groupes socioprofessionnels (salariés et exploitants agricoles, professions libérales, etc.), à intégrer le même système de protection sociale que les salariés du secteur privé marchand, au risque de leur être assimilés.

Dès lors, disposer d’un régime de protection sociale spécifique permettait à ces catégories d’affirmer leur distinction et ainsi garantir leur existence en tant que groupe social.

C’est la même logique, cette fois catégorielle, que l’on retrouve en 1947 avec la constitution d’un régime de retraite com- plémentaire propre aux cadres (l’Association générale des institutions de retraite des cadres – Agirc). Il est l’occasion d’affirmer l’identité d’une catégorie socioprofessionnelle qui cherche à se différencier des ouvriers, des employés ou des contremaîtres.

• La deuxième raison se manifeste dans la crainte, exprimée par certains secteurs d’activité, de perdre les avantages liés à des systèmes antérieurs à celui de la Sécurité sociale.

Le Régime des fonctionnaires, celui des mineurs ou celui des cheminots, par exemple, sont déjà en vigueur avant 1945. Certaines des prestations qu’ils versent sont plus avantageuses que celles proposées par le Régime général en cours de création. Face à l’incertitude que représentent, à l’époque, la constitution de la Sécurité sociale, sa pérennité, mais également le degré de générosité des prestations qui seront versées, les affiliés aux régimes déjà en place revendiquent leur maintien en marge du Régime général naissant. Cette volonté est entendue par les pouvoirs publics, qui garantissent l’existence des régimes spéciaux (plus d’une centaine) par le décret n° 46-1378 du 8 juin 1946.

• Enfin se font alors jour des craintes d’ordre plus politique.

Fortement soutenue, lors de sa création, par les partis politiques et les organisations syndicales marqués à gauche, la Sécurité sociale a pu servir de repoussoir à des catégories sociales qui leur étaient hostiles. Dès lors, ne pas appartenir au Régime général exprimait un refus d’être dirigé, via la démocratie sociale, par des forces qu’elles perçoivent avec suspicion.

Qu’est-ce que le Régime général de la Sécurité sociale ?

Le Régime général concerne les travailleurs salariés du secteur privé. C’est le plus important en nombre de personnes assujetties (65 millions d’assurés), c’est-à-dire prises en charge au titre des risques maladie, famille, retraite, accidents du travail et maladie professionnelle. Au fur et à mesure de son extension, il a été amené à intégrer dans sa couverture des populations, comme les étudiants, les chômeurs ou les agents contractuels de l’État, qui ne sont pas salariées du secteur privé. Par ailleurs, depuis 2018 et la suppression du Régime social des indépendants (RSI), il gère les risques sociaux des indépendants (artisans, industriels, commerçants et professions libérales non règlementées).

• Depuis l’ordonnance « Jeanneney » n° 67-706 du 21 août 1967, le Régime général est divisé en branches d’activité ayant à leur tête une caisse nationale autonome.
• Trois de ces branches couvrent un ou plusieurs risques :

− la branche Famille est pilotée par la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf). Elle prend en charge l’accompagnement des familles dans leur vie quotidienne, l’accueil du jeune enfant, l’accès au logement, la lutte contre la précarité ou le handicap ;

− la branche Maladie, Accidents du travail et Risques professionnels est pilotée par la Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam). Elle prend en charge deux types de risques :

d’une part, les risques maladie, maternité, invalidité et décès ; d’autre part, les risques accidents du travail et maladies professionnelles au travers d’une branche spécifique mais qui lui est intégrée : la direction des Risques professionnels (DRP). Cette branche exerce trois missions : elle indemnise les victimes de maladies et d’accidents du travail, fixe les cotisations des entreprises et agit pour prévenir les risques ;

− la branche Vieillesse est pilotée par la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav). Elle verse les pensions de retraite de base.

Par ailleurs, les lois organique n° 2020-991 et ordinaire n° 2020-992 du 7 août 2020 relatives à la dette sociale et à l’autonomie instaurent une cinquième branche de la Sécurité sociale qui couvre le risque de perte d’autonomie et de handicap. Cette nouvelle branche est dirigée par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

• Deux autres entités assurent des missions communes et transversales :

− l’organisme chargé du recouvrement des cotisations sociales est piloté par l’Urssaf Caisse nationale (nouvelle appellation, depuis 2021, de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale – Acoss). Il assure, par l’intermédiaire de caisses locales – les Urssaf –, le recouvrement des ressources affectées aux autres branches de la Sécurité sociale (c’est-à-dire qu’il perçoit les cotisations sociales – patronales et salariales – transmises par les employeurs) ;

− la Fédération des employeurs du Régime général de la Sécurité sociale est pilotée par l’Union des caisses nationales de sécurité sociale (UCANSS). Elle prend en charge le dialogue social, des tâches mutualisées de gestion des ressources humaines et des missions d’intérêts communs, comme les opérations immobilières ou les politiques de développement durable.

À côté du Régime général, il existe le Régime agricole, le Régime des professions libérales et des régimes spéciaux qui tendent à disparaître au gré des différentes réformes des retraites qui sont mises en œuvre.

Que sont les régimes spéciaux de la Sécurité sociale ?

Les régimes spéciaux constituent le quatrième bloc de régimes de sécurité sociale (à côté du Régime général, du Régime agricole et du Régime des travailleurs non salariés non agricoles).

• Ces régimes fonctionnent sur la base d’une solidarité restreinte à une profession (Régimes des marins, des militaires, des cultes…), à une entreprise ou « un établissement public » (Régimes de l’Opéra de Paris, de la SNCF, de la RATP).

Antérieurs à la création de la Sécurité sociale, ils ont été maintenus par le législateur par le décret n° 46-1378 du 8 juin 1946, repris aux articles L. 711-1 et R. 711-1 du Code de la sécurité sociale.

• Dans leur organisation, on peut distinguer trois grandes familles parmi ces régimes spéciaux :

− le régime de la fonction publique (fonctionnaires civils et militaires) ;

− le régime des entreprises et établissements publics ;

− les autres régimes, de plus faible importance en nombre de bénéficiaires, qui peuvent être structurés soit sur une base professionnelle (Régimes des clercs et employés de notaires, des mines, des cultes, etc.), soit sur une base d’entreprise (Régimes des personnels de l’Opéra de Paris, de la RATP, de la SNCF).

L’organisation et le fonctionnement des régimes spéciaux sont assez différents les uns des autres. Ils se caractérisent toutefois par une prise en charge éclatée des différents risques (maladie, famille, retraite, accidents du travail…) entre les entreprises ou les institutions elles-mêmes, des caisses ad hoc ou les organismes du Régime général.

• On assiste cependant, depuis 1945, à un double phénomène :

− une réduction importante de leur nombre : s’ils étaient plus d’une centaine à la création de la Sécurité sociale, en 1945, on en comptait 16 en 2023, concentrés principalement dans la gestion des retraites. En effet, certains secteurs industriels comme les mines ou l’industrie du tabac ont fortement décliné, ce qui a interrompu ou réduit considérablement l’arrivée d’actifs et donc de ressources pour ces régimes. La dégradation du ratio entre le nombre de cotisants et celui des bénéficiaires pose, à plus ou moins brève échéance, le problème de la viabilité même de ces régimes. Ce mouvement de réduction se poursuit par ailleurs au gré de différentes réformes. Ainsi, la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a acté la suppression du système de retraite spécifique de la SNCF et la réforme des retraites du 24 avril 2023, ceux de la Régie autonome des transports parisiens (RATP), des industries électriques et gazières (IEG), des clercs et employés de notaires (CRPCEN) et de la Banque de France ;

− un rapprochement du Régime général, tant dans leur fonctionnement que leur financement (en matière d’équilibre) ou dans le versement des prestations, qui s’alignent de plus en plus sur lui (notamment en matière de retraite ou d’assurance maladie). La dernière réforme des retraites de 2023 a encore accentué ce rapprochement avec les règles du Régime général, qui deviennent ainsi, de plus en plus, le droit commun.

• Cependant, si ce mouvement est bien amorcé, il est assorti le plus souvent aujourd’hui d’une clause particulière : celle du « grand-père ». Elle signifie que la fermeture des régimes spéciaux s’applique seulement pour les nouveaux entrants dans l’activité (par exemple, les nouveaux embauchés à la SNCF à partir du 1er janvier 2020). Ces derniers rejoignent le Régime général pour la retraite de base et le régime Agirc-Arrco pour la retraite complémentaire. Les salariés présents avant la fermeture du régime ne sont pas concernés et continuent à être gérés par leur organisme. Ainsi, plutôt que de fermeture, il faudrait parler de disparition progressive car deux systèmes de retraite vont cohabiter dans les entreprises concernées par la « clause du grand-père » jusqu’à la disparition du dernier ressortissant du régime de retraite initial. Par ailleurs, à la différence de ce que prévoyait, par exemple, la réforme systémique des retraites lancée en 2018 par le président de la République, Emmanuel Macron, la réforme des retraites du 24 avril 2023 ne fait pas disparaître tous les régimes spéciaux. Ainsi, certains vont perdurer en raison de « sujétions spécifiques ». C’est le cas des régimes de la Comédie Française ou de l’Opéra de Paris, qui rassemblent des métiers particuliers et pénibles (danseurs, acteurs mais également machinistes, etc.). Enfin, les régimes de la fonction publique ne sont, à ce stade, pas concernés par une suppression.

Que sont les régimes de la fonction publique ?

On retrouve, parmi les affiliés aux régimes spéciaux, les fonctionnaires de l’État (civils et militaires), ainsi que ceux des fonctions publiques territoriale et hospitalière.

• Ces régimes se caractérisent par une prise en charge éclatée des différents risques (principalement maladie et vieillesse).
• Les prestations maladie sont ainsi gérées par des organismes mutualistes pour les fonctionnaires d’État, par une caisse nationale spécifique pour les militaires (la Caisse nationale militaire de sécurité sociale – CNMSS) et par le Régime général de la Sécurité sociale pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers.

• Les prestations familiales sont, depuis le 1er janvier 2005, versées par les caisses d’allocations familiales pour le compte de l’État.
• Quant aux pensions de vieillesse et d’invalidité, elles sont versées selon trois modalités :

− directement par l’État aux agents titulaires de la fonction publique, leur charge étant englobée dans le budget de l’État ;

− par l’intermédiaire d’un fonds spécifique : le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE), pour les ouvriers des établissements publics à caractère industriel et commercial (Epic). Ce fonds est géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) ;

− par l’intermédiaire d’un établissement public national à caractère administratif (la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales – CNRACL) pour les agents titulaires des fonctions publiques territoriale et hospitalière. Il est également géré par la CDC.

Ce mode de fonctionnement n’a pas été remis en cause par la réforme des retraites du 24 avril 2023.

On comptait, en 2023 :

− pour le régime des fonctionnaires civils et militaires de l’État : 2 041 020 cotisants et 2 260 513 bénéficiaires vieillesse ;

− pour le régime spécial des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers : respectivement 2 191 490 et 1 323 278.

Que sont les autres régimes spéciaux ?

Les « autres régimes » regroupent des régimes obligatoires de base, régimes dits « spéciaux » ou fonds, dont les effectifs comme les charges et produits sont faibles en comparaison des autres régimes de base de sécurité sociale.

• Ils sont très divers dans leurs secteurs d’activités tout comme dans le nombre de bénéficiaires. Ainsi, à titre d’illustration, la Caisse de retraite du chemin de fer franco- éthiopien (CRCFE) verse en 2023 une pension de retraite à quatre personnes, la caisse de retraite du Sénat compte

1 553 cotisants pour 1886 bénéficiaires et la Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM) gère 188 436 bénéficiaires pour 773 cotisants.

En 2023, ces régimes représentaient une dépense de 8,7 Md€ et comptaient 678 478 pensionnés vieillesse et invalidité pour 263 625 cotisants.

La plupart de ces régimes sont équilibrés par une subvention de l’État (CANSSM) ou une contribution du Régime général (Cavimac) ou de l’employeur (Banque de France).

Ces régimes sont principalement des régimes d’assurance vieillesse, mais certains couvrent le risque AT-MP (CANSSM, ENIM, Banque de France) et le risque maladie (CANSSM, ENIM, CRPCEN, CAVIMAC, Assemblée nationale, Sénat).

• Parmi ces régimes, on trouve les principaux entreprises ou établissements publics qui avaient déjà, avant 1945, mis en œuvre un régime de protection sociale. Le législateur les a maintenus dans leur activité, tout comme dans les caractéristiques des prestations qu’ils versaient à leurs assurés.

On distingue dans ce groupe deux blocs principaux, constitués :

− des industries électriques et gazières et, aujourd’hui, des sociétés issues des deux entreprises « historiques » que sont EDF et GDF (EDF SA, Enedis, RTE, Engie SA, GRTgaz, GRDF, Storengy, Elengy…) ;

− des entreprises en charge des transports publics (SNCF, RATP).

Tout comme pour les régimes de fonctionnaires, la prise en charge des risques y est éclatée. Ainsi, s’agissant de la SNCF et de la RATP, leurs personnels relèvent chacun d’un régime spécifique : respectivement, la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel ferroviaire (CPR) ; la Caisse de coordination aux assurances sociales (CCAS) et la Caisse de retraites du personnel de la Régie autonome des transports parisiens (CRPRATP).

Les systèmes de protection sociale de ces entreprises et établissements publics ont connu de profondes réformes, notamment pour le risque retraite. Ainsi, la CPR, en vertu de la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, ne peut plus intégrer de nouveaux assurés à partir du 1er janvier 2020 mais continue à gérer les salariés présents dans l’entreprise avant cette date. Tout nouvel embauché par le groupe SNCF dépend, à partir de cette date, du Régime général pour la retraite de base et de l’Agirc-Arrco pour la retraite complémentaire.

Plus récemment, les décrets n° 2023-690 et no 2023-692 du 28 juillet 2023, qui font suite à la réforme des retraites du 24 avril 2023, ont entériné la fermeture de la CRPRATP ainsi que de la CNIEG. Ces fermetures se font sur le même modèle que celui de la CPR. Les nouveaux embauchés de ces entreprises rejoignent, depuis le 1er septembre 2023, le Régime général ainsi que l’Agirc-Arrco pour leurs retraites de base et complémentaires.

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